логин:    пароль: Регистрация
Вы здесь:
  
Неконституционная монархия Владимир ЗОЛОТОРЕВ - «Контракты» №46 Ноябрь 2004г.

За скандалами и напряжением избирательной кампании как-то совершенно исчез из виду один простой вопрос — а за какую должность, собственно, идет борьба? Что действительно зависит от человека, называющегося у нас президентом? Соответствует ли накал страстей возможностям, предоставляемым должностью президента?


Сразу хочу оговориться — я не намерен рассматривать политическое значение этих выборов. Признаю, что оно действительно велико и, возможно, имеет решающее влияние на наше развитие в ближайшие десятилетия. Тем не менее даже в лучшем, по моему мнению, случае — победы Виктора Ющенко — решение вопросов, о которых речь пойдет ниже, становится еще более актуальным.

Напомню, что должность президента на постсоветском пространстве появилась как ответ на вопрос «как нам теперь называть генерального секретаря». Ни в СССР, ни тем более в республиках толком не знали, как функционирует этот институт. Полномочия президента до распада Советского Союза так и не были точно определены, и поэтому бывшим республикам досталась должность без конкретного наполнения. Фактически президент просто был «главным» в той или иной республике, без четких полномочий (закон о президенте УССР 1990 года занимает примерно полторы страницы текста). Добавим сюда тот факт, что все без исключения написанные под копирку конституции (1978 года) советских республик предусматривали наличие хозяйственного органа, формально ответственного перед парламентом — Совета министров и его главы, который стал называться премьер-министром. С введением в эту систему должности президента фактически произошло раздвоение исполнительной власти, явление, которое не наблюдается ни в одной развитой стране. Трудно придумать что-то более неэффективное с точки зрения государственного управления.

Леонид Кучма первым столкнулся с этой конституционной неопределенностью в свою бытность премьер-министром. Кто за что отвечал в украинской системе власти и кто кому подчинялся — было абсолютно непонятно. Правда, со свойственной всем «крепким хозяйственникам» непосредственностью, Кучма игнорировал необходимость наведения конституционного порядка, считая Конституцию документом чисто декларативным. Только к 1995 году ответственная элита наконец удосужилась описать формальную сторону своей деятельности в конституционном договоре, а в 1996-м — в Конституции.

К тому времени некое неформальное «разделение властей» уже сложилось явочным порядком. И удивительнейшим образом эта неформальная организация оказалась закрепленной в Конституции. Можно без преувеличения сказать, что в Украине сложилась специфическая политическая модель, не имеющая мировых аналогов. Президент в этой модели полностью контролирует действия исполнительной власти, но не несет за них никакой ответственности. Он может серьезно влиять и на деятельность других властей. Эта система в равной степени далека от демократии и классического авторитаризма. Как и авторитаризм, она лишена обратной связи с обществом (отсутствует легальный политический процесс) и поэтому принимаемые ею решения в подавляющем большинстве случаев неадекватны. Однако, в отличие от авторитарной системы, где каждый в стране знает, «кто у нас начальник», в Украине нет «ответственного» за происходящее. Никто, к примеру, не удивляется тому, что Кучма часто выступал с критикой государственных властей, что по логике вещей, является анекдотичным нонсенсом. Можно сказать, что украинский президент может позволить себе быть «президентом в оппозиции». Кстати, не в последнюю очередь благодаря этой тактике Кучме удалось выиграть выборы в 1999 году.

В отличие от авторитаризма и демократии, где большая власть означает большую ответственность, в Украине существует иерархия безответственности. Это та же пирамида, только повернутая острием вниз. Чтобы такая конструкция была устойчивой, она должна вращаться.

Поясню этот механизм с другой стороны. Ошибаются те, кто говорит, что у украинского президента слишком большие полномочия. Это не так. Его полномочия сами по себе не так велики. Если бы президент мог придерживаться законов и не выходить за рамки публичного политического процесса, то его функции свелись бы к функциям обычного главы государства. Однако его формальные полномочия организованы таким образом, что делают нелегальное, непредусмотренное Конституцией управление неизбежным. К примеру, право отставки Кабинета, которым президент может воспользоваться в любой момент, само по себе не предусматривает управления Кабинетом. Однако его достаточно, чтобы де-факто управлять Кабинетом, формально не руководя им. Более того, инициатива «посоветоваться с президентом» будет исходить от премьера, который всегда будет стараться ему «понравиться». В такой ситуации группы интересов будут сосредотачиваться не вокруг правительства, все-таки как-то связанного с парламентом и публичными политическими процедурами, а вокруг президента, который может «посоветовать» правительству, как поступать. Любой президент рано или поздно окажется втянутым в эту игру.

Получается, что никому в Украине не нужен президент, строго придерживающийся законов. Человеческая природа такова, что люди всегда будут идти по наиболее легкому пути, и если существует возможность «обойтись без формальностей», ею всегда будут пользоваться. Группам влияния нужны, прежде всего, незаконные, неформальные возможности, которые дает должность президента, именно за них, а не за то, что предписывает Конституция, идет борьба в президентской кампании в Украине.

Следующий важный момент — президент в одиночку никогда не смог бы делать того, что демонстрировал нам Кучма (и что делал бы любой на его месте). Полномочия президента не единоличны, они всегда совместны, то есть, в принципе, достаточно, чтобы вторая сторона этих полномочий вела себя политически для того, чтобы ликвидировать возможность президента действовать так, как ему заблагорассудится. К примеру, тот же премьер, если бы он был политиком, а не представителем группы, заинтересованной в эксплуатации возможностей, предоставляемых государственной должностью, проводил бы собственную политику, не дожидаясь указаний президента. Попытки президента вмешаться в работу Кабинета (напомню — не предусмотренные Конституцией) были бы немедленно публично озвучены, а отставка сыграла бы только на пользу премьеру. Однако для такого поведения нужны либо сложившиеся демократические институты (партии, честные и открытые выборы и так далее), либо согласованное (исключительно выполнением служебных функций) поведение ключевых субъектов государственной машины. Первого у нас нет, второе — теоретически возможно. Поэтому главной задачей президента в украинской модели является недопущение горизонтальной интеграции элиты, всяческое препятствование тому, чтобы элита выработала правила взаимоотношений и начала их придерживаться. Эта задача решается довольно просто — постоянной чехардой кадров, политик и проектов, которая не дает элите сосредоточиться на своих стратегических долгосрочных интересах, вынуждает ее заниматься самообороной, интригами и тому подобное. Эта деятельность, центром которой является президент, и обеспечивает «вихревое вращение» нашей пирамиде, не давая ей упасть. Такая система, хотя и лишена обратных связей с обществом, тем не менее, предусматривает наличие разных позиций и проектов, в том числе и существование политической оппозиции. Эти проекты должны существовать хотя бы потенциально для того, чтобы ими мог воспользоваться президент в своих манипуляциях. Президент никогда не распустит парламент и не уничтожит оппозицию — они являются необходимым элементом системы, обеспечивающим устойчивость президента. Поэтому украинскую модель с очень сильной натяжкой можно назвать «демократической», но, конечно, это «демократия» весьма специфической природы.

Для нашей темы здесь важен побочный вывод: для изменений вокруг президента — кадровых, политических и прочих — не существует объективных причин. Причиной изменений является само функционирование системы. Напомню, что лидеры оппозиции — это преимущественно бывшие представители власти, выброшенные вращением политического волчка.

Таким образом, можно сделать вывод, что сама по себе должность президента в том виде, в котором она сейчас существует в Украине, является одним из главных источников политических конфликтов и нестабильности. Поэтому для дальнейшего развития страны после выборов крайне необходимо привести полномочия президента в соответствие с какой-либо устойчивой политической моделью.

Этой цели вроде бы должна служить так называемая политреформа, которую, возможно, удастся реализовать даже до выборов. Правда, вопреки декларациям, проект 4180 тоже никак не приближает нас к парламентской модели. В этом проекте (во всех известных версиях) сохранена необходимость парламентского голосования за программу правительства, индульгенция от отставки в течение года после принятия программы и возможность парламента поставить вопрос об отставке правительства 5 раз за 4 года своих полномочий. Законопроект не реализует главного принципа парламентской модели — прямой зависимости существования правительства от наличия поддерживающего его большинства. Правительство будет зависеть от большинства только тогда, когда оно может быть отправлено в отставку в любой день, то есть в той же форме, в какой оно сегодня зависит от президента. Возможность ставить вопрос о доверии хоть каждый день переводит все политические интриги в публичную плоскость. Незачем интриговать за кулисами, если можно легко, просто и результативно воздействовать открыто. Даже если реальная причина вопроса об отставке и причина заявленная не совпадают между собой, все равно необходимо преподнести проблему в неком настоящем и значимом для общества виде. Это делает возможной дискуссию по существу рассматриваемых проблем и приводит к важнейшему следствию — правительство в парламентской республике опирается не на депутатов, составляющих большинство, а на политические силы, в которые входят эти депутаты и которые продолжаются и за стенами парламента. Это делает связь с обществом прочнее, а правительство — устойчивее.

Таким образом, в проекте 4180 процедура отставки правительства превращается в фикцию и Кабинет становится фактически неуязвимым для парламента. Нетрудно обеспечить себе поддержку 5 раз за 4 года, она может быть обеспечена мобилизационными мерами — компроматом, давлением на бизнес и подкупом, в то время, как в случае права «ежедневной отставки» мобилизационные меры будут слишком дороги и придется прибегать к мерам политическим, т. е. заниматься деятельностью, характерной для исполнительной власти.

Фактически, в режиме 4180 премьер зависит от парламента только один раз — при назначении. «Большинство» в этой системе имеет такое же номинальное значение, как и в нынешней. От поддержки-неподдержки инициатив Кабинета этим большинством фактически ничего не зависит. В дальнейшем, «проводя работу» с депутатами (а не с политическими силами), в том числе и широко используемыми сегодня методами, премьер может гарантировать себе спокойное существование до следующих выборов. То есть мы получаем классическую авторитарную пирамиду с премьер-министром во главе.

Однако в условиях Украины (а именно — потому, что коррупция является здесь системообразующим фактором и служит главным мотивом поведения государства) такие перемены приведут к печальным последствиям. В существующих сегодня условиях «вихревой демократии» президент вынужден не только допускать, но и поощрять существование разных позиций, проектов, кланов, партий и т. п., которые необходимы ему для манипулирования. В условиях авторитарной модели такой необходимости больше не будет, соперничающие группировки, которые сегодня могут быть легко остановлены президентом, больше не будут иметь этого препятствия. Если в борьбе за влияние на президента в существующей модели могут быть только временные победы, то в случае реализации проекта 4180 захват премьерской должности означает победу абсолютную. Никакого президента, на которого сейчас оглядывается премьер, больше не будет. Это означает, что за должность премьера разгорится настоящая война и что победитель будет только один. Нынешний вынужденный «плюрализм» прекратится. Все прочие, кроме победителя, группировки исчезнут.

Посему, так или иначе, но главные политические решения для обеспечения устойчивого развития страны должны быть приняты уже после выборов. При этом ни один из вариантов — оставить все как есть или провести реформу по модели 4180 — не удовлетворяет требованиям развития. Нужны другие варианты. С этой точки зрения президентство Ющенко предпочтительней, так как у него уйдет год-два на освоение доставшейся уникальной должности и на некую сдержанность действий, диктуемую предвыборными обещаниями и обязательствами. У Януковича нет моральных обязательств, да и должность ему осваивать долго не надо. Таким образом, позитивные изменения могут наступить только в том случае, если победит Ющенко и если за первые годы его правления будет сформирована стратегия выхода из замкнутого круга политической безответственности.

Контракты №46 / 2004


Вы здесь:
вверх