логин:    пароль: Регистрация
Вы здесь:
  
Имя ему — регион Владимир ЗОЛОТОРЕВ - «Контракты» №25 Июнь 2005г.

Административно-территориальной реформой пытаются совместить государство и местное самоуправление.


Полемизировать с проектом Романа Безсмертного об административно-территориальной реформе достаточно затруднительно. Даже если поверить в то, что этот проект действительно преследует цель проведения административно-территориальной реформы, полемика с ним означает принятие определенного взгляда на отношения государства и общества, а именно — принятие подчиненной роли общества и гражданина по отношению к государству.

Нет смысла полемизировать по поводу оптимальной численности «громады» — 5 или, к примеру, 6 тысяч человек. Имеет смысл полемизировать с подходами, которые состоят в том, что «мы тут сейчас придумаем систему местного самоуправления, которая для вас подходит». При этом местное самоуправление и государственное управление сваливаются в одну кучу, имеют пересекающиеся бюджеты и, вообще говоря, мало чем отличаются друг от друга.

Такие системы никогда не работают. Заранее можно спроектировать лишь иерархические модели, даже небольшой элемент спонтанности (а она неизбежна, если речь идет о самоуправлении) будет разрушать систему и она начнет эволюционировать — либо в сторону ликвидации спонтанности, либо в сторону саморазрушения.

Административно-территориальная модель Украины.
А, Б, В — услуги (школы, больницы и т. п.).
Центральные круги — коррупционные центры: область и районы
Но это кибернетика, а если говорить о политологии, то для начала неплохо было бы определить, какую проблему призвана решить реформа. Думаю, не ошибусь, если скажу, что, прежде всего, весь комплекс мероприятий по изменению полномочий государственных органов призван решить проблему эффективности государственного управления, а говоря точнее — эффективности исполнительной власти. В этом смысле местное самоуправление относится к проблеме как своего рода внешний ограничитель, устанавливающий пределы, на которые эта власть распространяется.

В широком смысле слова, проблему эффективности государственного управления можно представить в виде трех составляющих.

Возможная модель, при которой услуги
независимо распределены по территории.
Центры концентрации коррупции отсутствуют

1. Пределы компетенции государства. Для того чтобы говорить об управлении, нужно определить набор функций, которые берется осуществить государство. Этот «пакет услуг» освящен традицией и обычно включает в себя создание и поддержание правил игры (закон, денежная монополия), оборону и социальные услуги. Нигде в мире компетенция государства не установлена окончательно, но это не означает, что в этом нет необходимости. Для таких стран, как Украина, крайне необходимо осуществить ревизию пределов компетенции, ибо пока премьер-министр считает возможным говорить о ценах на мясо, дела не будет.

2. Эффективность систем управления властью обществом. Это, прежде всего, выборы и суд. Система выборов в Украине крайне неэффективна, так как исполнительную власть никто не избирает (в отличие от развитых стран, где она избирается непосредственно). Это подтвердили и последние президентские выборы, на которых де-факто отсутствовала повестка дня, а к власти пришла не совсем адекватная команда.

Разумеется, эта команда намного лучше ее конкурентов, но, как показала та же революция, общество давно «перезрело» свою власть. Что касается суда, то он практически изолирует гражданина от воздействия на государство. Конституционную юрисдикцию присвоил себе Конституционный Суд, в который простому гражданину путь закрыт, а президент наложил вето на закон, где были предприняты робкие попытки создания административного судопроизводства.

3. Эффективность систем принятия решений и систем их исполнения (иерархическая организация власти). Основные цели — сделать механизмы принятия решений прозрачными, а исполнение решений — обязательным, причем именно тех решений, которые были приняты. В этой области царит наибольшее запустение, которое лишь усугубляет новая власть. Напомню, что премьер Юлия Тимошенко чуть ли не в самом начале своей карьеры в качестве премьер-министра, ликвидировала правительственные комитеты, и теперь решения в Кабмине принимаются «коллегиально», то есть персонально премьером. Да и многострадальный закон о Кабинете Министров никак не примут. Именно к этим системам в наибольшей степени относится то, что называется административно-территориальной реформой.

Итак, эффективность государственного управления (осуществления государством своих функций) включает в себя огромное количество вопросов. Лишь небольшая часть из них затрагивается так называемой политреформой и реформой административно-территориальной.

В основном, эти реформы касаются систем принятия и исполнения решений и в очень незначительной степени — систем контроля и управления (в случае реализации политреформы наступит несколько большая ясность с тем, кого же мы все-таки выбираем). Опять-таки, местное самоуправление, не будучи государственной функцией, никак не попадает в реформаторские планы. Между тем его роль в процессе реформирования огромна. Состоит она в том, что местное самоуправление самим фактом своего существования ограничивает государственную компетенцию и в некоторых вопросах составляет ей конкуренцию.

Уход от количества

Если с этой точки зрения посмотреть на административно-территориальную реформу, то легко становится заметной главная ошибка, о которой было сказано в начале — совмещение государства и местного самоуправления. Местное самоуправление в этой реформе рассматривается в территориальных и функциональных пределах государства. Фактически, речь идет просто об оптимизации государственного управления территориями, когда часть полномочий делегируется из центра на места. К местному самоуправлению все это не имеет никакого отношения. Это первая причина, по которой реформу имени Безсмертного следует ограничить только государством, да и то в несколько иной конфигурации.

Вторая причина, а вернее, не столько причина, сколько замечание общего свойства, состоит в том, что некорректно и даже вредно ссылаться на некие «западные нормы» и «западные стандарты». Обычно в этих случаях ссылаются на результаты неких процессов, особенно, когда речь идет о зарплатах, защите прав потребителей и тому подобное.

Однако сами по себе эти результаты не могут быть примером для подражания. Примером являются принципы, следование которым сделало возможными эти результаты. Это в полной мере относится и к самоуправлению. Если в Европе оно и подвержено некой унификации, то лишь в той степени, в какой это вызвано естественным процессом его развития. Нельзя сразу создать унифицированное самоуправление.

Более того, минусы унификации самоуправления, как и других социалистических по своему характеру институтов, на которые у нас любят ссылаться (например, высокие налоги) в известной степени компенсируются либеральными традициями. В Украине диаметрально противоположная ситуация — поскольку главная традиция у нас — феодальная, возникающие и создаваемые институты должны быть ультралиберальными.

Ну и, наконец, третья причина, касающаяся любой реформы в Украине. Она состоит в том, что «кризис государственного управления», продолжающийся уже 14 лет, является не столько результатом нереформированности государства, сколько способом его существования.

Вспоминается Леонид Данилович Кучма, который имел привычку раз в году жаловаться на то, что указы и распоряжения президента не исполняются. При этом называлась катастрофическая, с точки зрения эффективности, цифра в 70% распоряжений, которые просто игнорируют чиновники.

Почему-то никто не задумывался над тем, как такое может быть при «авторитарном» способе управления, присущем Кучме. Невозможно себе представить, чтобы кто-то не выполнил того, о чем бы его попросил Леонид Данилович. Между тем этот парадокс вполне логичен, если полагать способом существования государства и составляющих его чиновников функциональный и нормативный хаос, который на деле означает возможность чиновника действовать по своему усмотрению.

Взятки, которые ошибочно ассоциируют с коррупцией, составляют лишь ничтожную долю вреда, приносимого чиновниками. Даже если чиновник не берет взяток и не занимается на работе «бизнесом», он все равно наносит огромный ущерб стране, так как его компетенция ничем не ограничена (а вернее ограничена ситуативно — начальником или существующим «раскладом»).

Поскольку любая реформа исходит из государства и осуществляется государством, существующая система имеет замечательные возможности для самосохранения, бойкотируя или искажая опасные для нее решения. Если решения будут вредны системе, она их отторгнет или переиначит, если же паче чаяния они окажутся реализованными, значит, вреда от них системе никакого и, следовательно, принимать их не нужно было.

Это свойство системы особенно опасно для комплексных реформ, в которых каждый элемент имеет критическое значение. В нашем случае мы имеем дело именно с такой реформой.

Переход в качество

Впрочем, безвыходных ситуаций не бывает. Если несколько поменять приоритеты и разграничить между собой процессы административно-территориальной реформы государства и создания местного самоуправления, можно добиться определенных результатов.

Прежде всего в территориальной реформе нужно избавиться от коррупционных центров, какими являются сегодня районы и области. Основой такой реформы должен стать принцип, по которому «округа» компетенции разных учреждений не должны совпадать друг с другом. Существующее сегодня совмещение всех властных полномочий и услуг в одном центре удобно только с точки зрения занесения взяток.

В реальности оно создает государство в государстве и является внешней формой украинского феодализма. Разумеется, какое-то административное деление должно быть, но оно должно быть только административным — пусть в центре каждой такой единицы сидит государев человек и... непонятно чем занимается. Впрочем, если президенту так уж необходимо иметь «представителей в регионах» — на здоровье, главное, чтобы это не убивало всю жизнь в этих регионах.

Если же говорить о местном самоуправлении, то единственный реальный способ подтолкнуть его появление — переход к функциональному, а не территориально-функциональному принципу. Закон должен стимулировать людей для того, чтобы, кооперируясь между собой, они сами решали свои проблемы и при определенном уровне кооперации могли получить статус коммуны. Вопрос в том, какой принцип лежит в основе получения этого статуса.

Нельзя ограничиться только решением общины, необходимо, чтобы община показала свою состоятельность. Критерием может быть, к примеру, количество и характер договоров, заключенных общиной, а сам статус, возможно, должен приобретаться в судебном порядке. При этом для того, чтобы стать коммуной, гражданам совсем не обязательно содержать школу или больницу. Характер и содержание необходимых услуг должны определять сами граждане. Понятно, чтобы такая модель заработала, необходимы изменения в нескольких отраслях права, в том числе и в хозяйственном праве, но это не должно пугать, — в конце концов, эти изменения пойдут на пользу всей экономике.

В отличие от метода «реформ» такой метод рассчитан на длительный естественный процесс роста. Государству трудно будет бороться с таким методом, так как решения в его рамках не приводят к очевидным последствиям. Эти решения запускают губительные для системы процессы, но сами по себе нейтральны для системы. Условно говоря, система самоуправления должна «прорасти» сквозь существующую административно-территориальную систему, которую совсем необязательно ломать, а достаточно модифицировать в модель, о которой говорилось выше.

В итоге, мы получим естественный процесс, в ходе которого коммуны неизбежно будут объединяться в более крупные ассоциации и в ходе которого и может реализоваться действительное, а не «научно обоснованное» региональное деление Украины. При этом «сетка» государственных услуг сохранится, хотя бы потому, что государство оказывает услуги всем гражданам страны, вне зависимости от региона.

Показательно, что чуть ли не главной причиной, побудившей ведомство г-на Безсмертного к написанию проекта административно-территориальной реформы, называются межбюджетные проблемы. Отметим, что функциональный подход к формированию местного самоуправления делает возникновение этих проблем невозможным, т. к. бюджет коммуны формируется исходя из тех задач, для исполнения которых она создана.

Разумеется, государство может и должно оказывать финансовое воздействие на регионы, исходя из национальных задач, но бюджеты местного самоуправления и государства должны быть различны. Никаких «отчислений» не должно существовать, помощь тем или иным регионам должна существовать в виде государственных программ, имеющих начало и конец и принятых парламентом в виде закона. Это, кстати, поможет сбалансировать бюджетный процесс, сделать его не столь истеричным.

Контракты №25 / 2005


Вы здесь:
вверх