логин:    пароль: Регистрация
Вы здесь:
  
Ручная работа Константин КРАВЧУК - «Контракты» №33-35 Август 2009г.

Планы бесполезны, но планирование — бесценно», — полагал американский генерал Дуайт Эйзенхауэр. Первую часть этой фразы можно считать девизом украинского правительства — основным методом борьбы с кризисом для Кабмина стало ручное управление. Как ни странно, такая тактика помогла остановить свободное падение экономики. Однако на этапе восстановления она будет только тормозить рост.


Распределяй и властвуй

Удивительно, но этот факт мало кому известен: у правительства есть подробный антикризисный план. В декабре минувшего года Кабмин принял и передал на рассмотрение ВР программу преодоления спада в экономике —

122-страничный документ, в котором перечислены около тысячи антикризисных мероприятий. Они касаются социальной защиты населения, государственных инвестиций, а также поддержки бизнеса. Тем не менее программа не стала основой для действий Кабмина. И дело совсем не в том, что она так и не была утверждена парламентом. Документ содержит мало конкретики и является скорее планом по разработке законопроектов и другой бумажной работы. О том, кому и сколько будет выделено бюджетных средств, в ней не сказано ни слова.

Конкретнее был другой документ — меморандум об основах экономической и финансовой политики, подписанный в октябре 2008-го для получения кредита МВФ. В меморандуме перечислены обязательства правительства и НБУ перед Фондом по размеру дефицита госбюджета, денежной эмиссии и валютной политике. Но и этот документ не стал в полной мере руководством для властей: размер дефицита превратился в предмет постоянного торга с МВФ, а выполнение многих обязательств (повышение коммунальных и газовых тарифов для населения, отмена моратория на продажу сельхозземли) отложено на неопределенный срок.

«В конце концов, кризис сегодня переводит весь мир на ручное управление», — оправдывалась в феврале 2009-го премьер Юлия Тимошенко. Фактически главным направлением антикризисной политики правительства стало латание дыр в прохудившемся госбюджете. Для этого использовались способы, которые не были предусмотрены в первоначальных планах, а в некоторых случаях — вообще ни в каких официально опубликованных документах. В частности, правительство инициировало повышение налогов (был увеличен сбор в Пенсионный фонд с мелких предпринимателей), а также ужесточило контроль над финансами госучреждений. По данным Минфина, в январе–июне 2009-го неналоговые поступления в казну, в том числе и выручка госорганизаций от предоставления услуг, увеличились на 32,5% по сравнению с аналогичным периодом минувшего года — до 29,3 млрд грн (что составило 28,9% доходов госбюджета). Но наиболее результативными способами наполнения казны оказались привлечение внешних займов и организация схем финансирования бюджета деньгами НБУ. В I полугодии 2009-го Кабмину удалось занять за рубежом 12,3 млрд грн, а НБУ только через покупку гособлигаций предоставил правительству и госкомпаниям 20 млрд грн.

Вторым по важности направлением действий правительства стала социальная защита населения: бесперебойная выплата пенсий, а также зарплат бюджетникам и работникам госпредприятий. Эта задача была ключевым элементом как антикризисного плана, так и подписанного с МВФ меморандума. А распределение остальных бюджетных средств происходило в ручном режиме — без предварительных планов или же с их резким и непредсказуемым изменением. Наибольшую финансовую помощь правительство предоставило госбанкам — ее сумма составила 30,3 млрд грн. Кроме того, крупными получателями помощи стали НАК «Нафтогаз України» (18,6 млрд грн), а также машиностроительные предприятия и аграрные компании — как государственные, так и частные (подробнее см. «Кому достались деньги»). Однако их список почти неизвестен — окончательные решение о распределении средств должны были принимать чиновники министерств и других госучреждений.

Реагируя на обращения компаний, правительство быстро корректировало правила игры на рынках — в качестве примера можно привести молниеносное введение в марте 13%-ной пошлины на импорт автомобилей, холодильников и ряда других товаров. Но далеко не всегда Кабмин представлял себе последствия своих решений. «Давайте введем эти тарифы и посмотрим, как они будут работать», — говорила Юлия Тимошенко в феврале, когда правительство принимало решение о введении минимальных тарифов на грузовые автоперевозки.

Резкие изменения политики и широкое применение избирательного подхода были характерны и для НБУ. В октябре–ноябре минувшего года регулятор предоставлял щедрое рефинансирование банкам. Но с декабря ситуация изменилась: финучреждения были посажены на голодный финансовый паек. Кроме того, рефинансирование финструктур осуществлялось избирательно. «Банки, принадлежащие украинским собственникам, получили более серьезную поддержку от НБУ, чем финучреждения с иностранным капиталом», — констатирует аналитик инвесткомпании Dragon Capital Виталий Ваврищук. Но при этом и многие украинские банки не получали помощь — достаточно вспомнить Надра Банк и Укрпромбанк.

Страну спасают лоббисты

Использованные Кабмином и НБУ методы оказались действенными — они предотвратили свободное падение украинской экономики. «Во время спада ручное управление эффективно, поскольку необходимо быстро осуществлять реанимационные мероприятия», — объясняет экономист Александр Пасхавер. Сохранив социальные выплаты, правительство поддержало потребительский спрос, который формирует основную часть ВВП страны. Щедрая помощь госбанкам и НАК «Нафтогаз України» во многом была необходима для финансирования социальных программ. КМУ предоставлял этим структурам гособлигации, взамен этих бумаг они получали от Нацбанка деньги, которые затем попадали в бюджет в виде налогов и кредитов правительству и направлялись на зарплаты и пенсии. Кроме того, без огромной помощи НАКу Кабмину не удалось бы сохранить бесперебойное газоснабжение зимой.

С помощью жесткого регулирования денежного и валютного рынков, а также избирательного рефинансирования НБУ смог на несколько месяцев остановить падение гривни и стабилизировать ситуацию в банковской системе. Отказавшись помогать кредитным учреждениям с иностранным капиталом, регулятор вынудил их акционеров вливать капитал в свои дочерние украинские банки, что увеличило приток валюты в страну. «НБУ во многом действовал методом проб и ошибок. В первые месяцы было сложно понять все особенности кризиса и сосредоточить усилия на наиболее эффективном методе его преодоления», — считает Виталий Ваврищук.

Однако действенность методов ручного управления все же ограничена — при наличии продуманных планов спад был бы менее глубоким. «У нас не было системного противодействия кризису, поэтому он коснулся Украины по самой жесткой формуле», — сетует Александр Рябченко, директор Международного института приватизации, управления собственностью и инвестиций. Украина заняла последнее место среди стран СНГ в рейтинге антикризисной эффективности правительственной политики, который был составлен российской консалтинговой компанией «ФБК». Определение ключевых параметров денежной и бюджетной политики было не результатом осознанного выбора, а малопредсказуемым и в какой-то степени случайным итогом борьбы правительства и НБУ, а также торга с МВФ. Такая нестабильность увеличивает негативные ожидания потребителей и менеджеров предприятий и сама по себе является дополнительным фактором углубления кризиса. И это не единственная проблема.

«Когда нет стратегии, невозможно выбрать приоритеты», — полагает Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа ФБК. По его мнению, наилучшие результаты Украина получила бы, если бы государственные инвестиции были направлены на строительство и модернизацию инфраструктуры — это привело бы к увеличению спроса на продукцию украинских компаний. Но фактически распределение финансирования осуществлялось под влиянием лоббистских групп. «НБУ находится под огромным давлением: надо дать деньги строителям, металлургам и т. д.», — сетовал в начале июня 2009-го исполнительный директор по экономическим вопросам Нацбанка Игорь Шумило.

Ручное управление создало благодатную почву для расцвета лоббизма. Многие решения принимались в обход обычных процедур. К примеру, за последние десять месяцев (с ноября 2008-го по август 2009-го) Кабмин выдал 22 разрешения госорганизациям на приобретение товаров и услуг без конкурса и согласования с Минэкономики. Тогда как за предыдущие десять месяцев (с января по октябрь 2008-го) таких санкций было выдано всего шесть. Пользу многих подобных решений для борьбы с кризисом объяснить трудно: к примеру, в этом году без конкурсов можно тратить деньги на модернизацию АЭС.

Избранная правительством и НБУ тактика борьбы с кризисом была во многом вынужденной. Любая антикризисная программа потребовала бы принятия законов — без этого невозможно снижать или повышать налоги, а также ограничить административное давление на бизнес. А Камбин не обладает необходимой поддержкой в парламенте. Кроме того, основой большинства известных планов по преодолению спада является резкое увеличение государственного финансирования, которое Украина не может себе позволить. Но ручное управление не было неизбежным — правительство могло спланировать хотя бы то, что не требует одобрения в парламенте, а деньги на помощь бизнесу, как выяснилось, все же нашлись.

Стабильная

непредсказуемость

Обычно кризис оказывает оздоравливающее влияние на экономику. Менее эффективные собственники теряют бизнес, производительность труда повышается, структура экономики корректируется в результате изменения спроса. И если кризис является жестким, то и его оздоравливающее влияние должно быть более сильным. Но для Украины это не совсем так.

В отличие от стабильных развитых стран украинская экономика и так достаточно быстро менялась. И кризис не сможет значительно ускорить этот процесс. «Мы выйдем из кризиса такими же, как вошли в него. Не произошло никаких существенных сдвигов, которые изменили бы роль и место Украины в мировой экономике», — считает Александр Рябченко. Как и раньше, главными экспортными товарами остаются сталь, удобрения и продовольствие. А основная часть потребительских товаров (кроме продовольствия) и оборудования импортируется.

Это значит, что темпы восстановления экономики снова будут зависеть от внешних факторов — спроса на сталь и зерно на мировых рынках, а также притока иностранного капитала. Чтобы изменить этот сценарий, необходима целенаправленная политика властей. Например, проведение аграрной реформы, которая позволит привлечь инвестиции и заменить использующие отсталые агротехнологии, личные крестьянские хозяйства и агрофирмы более эффективными компаниями. И в этом случае не удастся обойтись без плана.

Вы здесь:
вверх